摘要

        在“多規(guī)合一”改革背景下，國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃有效銜接是實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工作。通過(guò)理順規(guī)劃銜接內(nèi)容、創(chuàng)新規(guī)劃銜接技術(shù)、探索規(guī)劃間的傳導(dǎo)路徑，有利于促成規(guī)劃之間的“全過(guò)程”銜接。在辨析專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃關(guān)系、專項(xiàng)規(guī)劃編制存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從階段性銜接制度、差異化空間統(tǒng)籌和一體化傳導(dǎo)路徑3個(gè)方面對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃的銜接進(jìn)行思辨，并以長(zhǎng)沙市專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接為例，重點(diǎn)探索專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的關(guān)鍵性技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃在目標(biāo)、指標(biāo)、布局、管控等方面的協(xié)同統(tǒng)一。以建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系為目標(biāo)，當(dāng)前全國(guó)各地都在推進(jìn)國(guó)土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，兩者在規(guī)劃法理、技術(shù)、邏輯等方面具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，急需內(nèi)在的協(xié)同和統(tǒng)一。但由于相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，各地在專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系認(rèn)識(shí)、銜接技術(shù)上的做法不盡一致。本文嘗試在辨析新時(shí)期總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合長(zhǎng)沙市的實(shí)踐探索，提出專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃一體協(xié)同編制的國(guó)土空間治理方案，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

1 專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃的關(guān)系辨析

1.1 規(guī)劃法理視角：規(guī)劃間的銜接與紐帶

        《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》關(guān)于“專項(xiàng)規(guī)劃”的表述較少，均肯定了專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)加強(qiáng)特定領(lǐng)域和部門(mén)行業(yè)管理的價(jià)值，但并未對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的法定地位有明確表述，相關(guān)的規(guī)劃編制辦法也沒(méi)有對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃等的銜接提出強(qiáng)制性要求和專門(mén)規(guī)定。2019年，《中共中央  國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》正式印發(fā)，明確了我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類四體系”的頂層設(shè)計(jì)框架，強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃具有指導(dǎo)和約束作用，專項(xiàng)規(guī)劃根據(jù)不同層級(jí)、不同地區(qū)的需求，明確編制的類型和精度?？傮w規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃總體上是統(tǒng)籌和支撐的關(guān)系，在規(guī)劃編制過(guò)程中，影響總體格局和結(jié)構(gòu)性空間布局的重大專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容要納入總體規(guī)劃，而具體的細(xì)化內(nèi)容則通過(guò)銜接詳細(xì)規(guī)劃發(fā)揮作用，并通過(guò)設(shè)置總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間的協(xié)同層，減少不同類型規(guī)劃間的矛盾沖突。但目前專項(xiàng)規(guī)劃類型多、深度跨度大，在管理過(guò)程中規(guī)劃實(shí)施的合法、合規(guī)性仍有不足。

1.2 資源配置技術(shù)視角：空間權(quán)的分配與博弈

        總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，本質(zhì)上是對(duì)空間規(guī)劃布局權(quán)的分配和爭(zhēng)奪，需要通過(guò)建立相關(guān)秩序規(guī)則，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和空間權(quán)的統(tǒng)籌一致。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)土空間規(guī)劃體系與德國(guó)的較為相似。德國(guó)在《空間秩序法》中明確提出規(guī)劃的“雙向反饋原則”，通過(guò)建立明晰的法律體系作為空間權(quán)分配的保障：在土地利用規(guī)劃層面，維護(hù)城市規(guī)劃在普遍管理上的嚴(yán)肅性；在建設(shè)規(guī)劃層面，通過(guò)法律保障重要專項(xiàng)規(guī)劃的優(yōu)先權(quán)；無(wú)法達(dá)成一致的問(wèn)題，通過(guò)司法手段協(xié)商解決。這類規(guī)劃秩序的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以及面向?qū)嵤┕芾淼囊?guī)劃協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，值得深入研究和合理借鑒。

1.3 傳導(dǎo)邏輯視角：規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)與支撐

        專項(xiàng)規(guī)劃作為聚焦某一領(lǐng)域或某一空間的專類規(guī)劃，在規(guī)劃體系中具有傳導(dǎo)作用，對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的傳導(dǎo)落實(shí)需要結(jié)合指標(biāo)、結(jié)構(gòu)、分區(qū)、控制線、名錄等各類綜合傳導(dǎo)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。專項(xiàng)規(guī)劃的最終目的是通過(guò)規(guī)劃協(xié)調(diào)和傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)在詳細(xì)規(guī)劃層面的落地，將指標(biāo)、名錄等分解到空間用途上，將結(jié)構(gòu)、分區(qū)和控制線細(xì)化到詳細(xì)規(guī)劃層面，用于支撐以國(guó)土空間用途管制制度為核心的規(guī)劃實(shí)施。在技術(shù)層面，專項(xiàng)規(guī)劃要加快推進(jìn)專項(xiàng)用地標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與用地兼容性創(chuàng)新，并通過(guò)“一張圖”實(shí)現(xiàn)空間核心要素的層層疊加，支撐規(guī)劃落地和實(shí)施審批。

2 當(dāng)前專項(xiàng)規(guī)劃編制存在的問(wèn)題和不足

        以長(zhǎng)沙市專項(xiàng)規(guī)劃編制實(shí)踐為例，長(zhǎng)沙市專項(xiàng)規(guī)劃編制是以1996年版城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的，在該版城市總體規(guī)劃的支撐下僅編制了中小學(xué)專項(xiàng)規(guī)劃，到2003年版總體規(guī)劃(2014年修訂版)，前后陸續(xù)編制了7大類88項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，涵蓋城市交通、市政、公共設(shè)施、資源保護(hù)、城市安全等領(lǐng)域，覆蓋了城市各行各業(yè)?？傮w來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)揮了對(duì)總體規(guī)劃的支撐作用，深化細(xì)化了各專業(yè)領(lǐng)域空間的發(fā)展需求，彌補(bǔ)了控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋區(qū)域中涉及行政許可和用途管制辦法的空缺，但在規(guī)劃銜接、統(tǒng)籌方式及規(guī)劃傳導(dǎo)上仍存在一定問(wèn)題。

2.1 制度性文件缺失

        專項(xiàng)規(guī)劃涉及領(lǐng)域廣泛、編制主體多元，規(guī)劃間的銜接與紐帶作用突出。由于制度性文件的缺失，專項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮的作用有限，具體實(shí)施過(guò)程中存在如下問(wèn)題：①編制事權(quán)銜接不足。專項(xiàng)規(guī)劃涉及自然資源、交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，由于在源頭層面缺乏約束的共同依據(jù)，往往出現(xiàn)重復(fù)編制和“一地多用”現(xiàn)象。②傳導(dǎo)內(nèi)容銜接不足。以往的專項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí)序包括總體規(guī)劃編制前、總體規(guī)劃編制后、與總體規(guī)劃同步編制等多種情況，造成總體規(guī)劃內(nèi)容細(xì)化不夠且專項(xiàng)規(guī)劃空間要求也很難傳導(dǎo)落實(shí)至詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃效力大打折扣。③實(shí)施監(jiān)督銜接不足。以往的專項(xiàng)規(guī)劃大部分是由自然資源主管部門(mén)根據(jù)城市發(fā)展需求進(jìn)行編制，行業(yè)主管部門(mén)參與程度有限，結(jié)果就是編制主體和實(shí)施主體分離，實(shí)施監(jiān)督的不確定性大。

2.2 統(tǒng)籌性平臺(tái)缺位

        專項(xiàng)規(guī)劃“按需編制”的導(dǎo)向性較強(qiáng)，但統(tǒng)一管控平臺(tái)的約束力和引導(dǎo)力表現(xiàn)不強(qiáng)。具體體現(xiàn)為：①技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各類各層專項(xiàng)規(guī)劃的編制內(nèi)容、編制深度、空間配置能力及規(guī)范性成果要求等缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，造成成果龐雜冗余，內(nèi)容體系待統(tǒng)一。②空間配給失衡。在總量規(guī)模上，由于編制不同步，總體規(guī)劃缺乏專項(xiàng)規(guī)劃的有效支撐，對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模需求掌握有限，結(jié)果規(guī)劃空間“占位”規(guī)模大，造成實(shí)施率低。在均衡性上，缺乏空間共同對(duì)話平臺(tái)，出現(xiàn)空間上的“高需低配”現(xiàn)象。③成果深度不一。專項(xiàng)規(guī)劃編制深度既有編制到用地邊界需嚴(yán)格進(jìn)行剛性管控，也有通過(guò)點(diǎn)位、名錄、政策區(qū)等方式進(jìn)行彈性引導(dǎo)，需要從總體規(guī)劃層面對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的各類要素編制深度進(jìn)行統(tǒng)籌。

2.3 規(guī)劃傳導(dǎo)失效

        在傳統(tǒng)規(guī)劃體系中，由于專項(xiàng)規(guī)劃的地位和作用缺少制度性文件認(rèn)可，規(guī)劃之間的互動(dòng)反饋?zhàn)饔糜邢蓿斐梢?guī)劃傳導(dǎo)失效。主要原因有：①規(guī)劃目標(biāo)籠統(tǒng)模糊。未形成對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃單獨(dú)的傳導(dǎo)指引要求，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“總—專”精準(zhǔn)銜接，造成對(duì)總體規(guī)劃的落實(shí)不足。②規(guī)劃間互動(dòng)反饋不足。傳統(tǒng)的規(guī)劃傳導(dǎo)路徑往往是通過(guò)空間區(qū)劃細(xì)化后，通過(guò)上下級(jí)規(guī)劃形成單向傳導(dǎo)邏輯，同時(shí)規(guī)劃批后不同層級(jí)規(guī)劃的空間聯(lián)動(dòng)性不足，容易造成規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)。

3 專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的路徑

        《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確了專項(xiàng)規(guī)劃的含義和地位，賦予了新時(shí)代專項(xiàng)規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的支撐性、傳導(dǎo)性、協(xié)同性作用。因此，為加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃的有效性，本文圍繞“總—專”協(xié)同編制，在規(guī)劃銜接制度、統(tǒng)籌技術(shù)和傳導(dǎo)路徑上探索新方法與新技術(shù)。 

3.1 建章立制，建立階段性的銜接制度

3.1.1 目錄清單管理，強(qiáng)化源頭管控

        建立空間性專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單是厘清各領(lǐng)域空間編制需求、規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃編制管理的有效手段，也是本輪國(guó)土空間規(guī)劃改革的創(chuàng)新手段之一。就如何建立目錄清單管理制度，王昆等提出目錄清單擬定可從強(qiáng)制性內(nèi)容落實(shí)、履行“三定”規(guī)定職責(zé)及精簡(jiǎn)規(guī)劃編制數(shù)量3個(gè)方面進(jìn)行明確；吳海浪提出應(yīng)結(jié)合城市規(guī)模和實(shí)施要求綜合確定。此外，安徽省從特定領(lǐng)域、特定流域方面形成“兩域三級(jí)八類”的國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單體系。綜合考慮職能部門(mén)“三定”職責(zé)、空間領(lǐng)域發(fā)展需求、綜合管理規(guī)范訴求等，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃編制審批全流程管控。建立專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單應(yīng)考慮以下因素：一是編審責(zé)任清晰。根據(jù)“事權(quán)對(duì)應(yīng)”原則，系統(tǒng)梳理空間管理事權(quán)邊界，明確事權(quán)主體編制責(zé)任與要求。二是編制范疇清晰。特定區(qū)域可從流域、都市圈、重點(diǎn)功能片區(qū)等跨行政單元或有特殊功能要求的單元進(jìn)行考慮；特定領(lǐng)域結(jié)合安全底線守護(hù)、公共資源保護(hù)、公共物品提供細(xì)分功能類型，如大部分省份的專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單從資源保護(hù)利用、公共安全、市政設(shè)施、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展、交通設(shè)施等方面形成類別體系，并結(jié)合管理層級(jí)差異構(gòu)建“綜合專項(xiàng)規(guī)劃—子專項(xiàng)規(guī)劃”的專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施體系。三是制度管理清晰。從增補(bǔ)計(jì)劃管理、編制審批程序、工作組織保障等方面細(xì)化管理需求。

3.1.2 分層互動(dòng)協(xié)調(diào)，強(qiáng)化過(guò)程管控

        各類專項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí)序有先有后、進(jìn)度有快有慢，呈現(xiàn)分階段、分類型、動(dòng)態(tài)化等特點(diǎn)。因此，應(yīng)針對(duì)各類專項(xiàng)規(guī)劃的編制特點(diǎn)和難點(diǎn)，發(fā)揮總體規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，確定編制前通過(guò)輔助校核設(shè)計(jì)要點(diǎn)形成思路共識(shí)、編制中通過(guò)方案校核形成布局共識(shí)、編制后通過(guò)平臺(tái)管控形成管理共識(shí)，共同推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃編制。同時(shí)，從實(shí)用性角度出發(fā)，專項(xiàng)規(guī)劃最終要能落地需編制到詳細(xì)規(guī)劃深度?？紤]到時(shí)間、人力、經(jīng)費(fèi)等因素，“一步到位”編制專項(xiàng)規(guī)劃難度大。因此，對(duì)于難以一次性完成落地的專項(xiàng)規(guī)劃，可分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)規(guī)劃技術(shù)互動(dòng)。在總體規(guī)劃階段的互動(dòng)為“定框架”，具體包括專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)測(cè)算、指標(biāo)分解、體系框架、重大設(shè)施布局等內(nèi)容，滿足總體規(guī)劃的框架性內(nèi)容要求；在詳細(xì)規(guī)劃階段的互動(dòng)為“定布局”，即要按照詳細(xì)規(guī)劃布局深度，核準(zhǔn)地形地貌、用地權(quán)屬、相關(guān)規(guī)劃等關(guān)系，實(shí)現(xiàn)空間精準(zhǔn)落地。

3.1.3 成果標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，強(qiáng)化結(jié)果管控

        規(guī)范成果范式，明確專項(xiàng)規(guī)劃成果構(gòu)成、成果格式、數(shù)據(jù)匯交要求，對(duì)空間矢量圖層、規(guī)劃表格、成果提交清單等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定；規(guī)范編審流程，清晰界定專項(xiàng)規(guī)劃在編制主體間和審查主體間該執(zhí)行的必要編審程序。例如，為進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃間的協(xié)同性，在開(kāi)展“一張圖”核對(duì)之前，可通過(guò)開(kāi)展自查方式加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃與其他層次規(guī)劃的空間一致性。 

3.2 因地制宜，強(qiáng)化差異化的空間統(tǒng)籌

3.2.1 特征關(guān)聯(lián)的要素統(tǒng)籌

        空間的有限性和資源的多重可利用性造成了“多規(guī)合一”矛盾沖突，因此在統(tǒng)籌專項(xiàng)規(guī)劃編制的過(guò)程中，應(yīng)抓住空間關(guān)聯(lián)性特征強(qiáng)、可統(tǒng)籌復(fù)合利用的特點(diǎn)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”?？傮w來(lái)說(shuō)有3種關(guān)聯(lián)性特征可統(tǒng)籌分析：一是具有底線控制要求、其他保護(hù)要求或鄰避性效應(yīng)較大，空間傳導(dǎo)具有“垂直性”，該類專項(xiàng)規(guī)劃用地布局需要細(xì)化到具體邊界，具體包括控制線邊界、用地布局邊界及其他管控邊界。例如：浙江省設(shè)置了8大類29條的重要控制線；長(zhǎng)沙市電力專項(xiàng)規(guī)劃編制到項(xiàng)目綜合實(shí)施方案深度。二是以重大項(xiàng)目安排為主，空間傳導(dǎo)具有“動(dòng)態(tài)性”。例如，交通類、能源類、水利和產(chǎn)業(yè)類等專項(xiàng)規(guī)劃隨著實(shí)施階段的深化，空間落位逐步明確。三是以人均指標(biāo)和等級(jí)建設(shè)為主的設(shè)施，空間傳導(dǎo)具有“層次性”。例如，公共服務(wù)設(shè)施類專項(xiàng)規(guī)劃一般在市級(jí)層面編制，由于受人口不確定因素影響，很難一次性編制到地塊層面，需通過(guò)單元層次傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)要素統(tǒng)籌安排。3.2.2 布局差異的空間統(tǒng)籌為便于空間入庫(kù)規(guī)范化管理，圍繞空間屬性，立足統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求，保障各專項(xiàng)“空間權(quán)”利益，可從“上圖”“入庫(kù)”等角度，把握專項(xiàng)規(guī)劃空間布局統(tǒng)籌與銜接方面的編制要求(圖1，表1)。

 

圖 1 專項(xiàng)規(guī)劃分類統(tǒng)籌及其含義

 

表 1　專項(xiàng)規(guī)劃空間統(tǒng)籌銜接的編制要點(diǎn)指引

 

3.2.3 片區(qū)導(dǎo)向的時(shí)序統(tǒng)籌

        存量時(shí)代的規(guī)劃需要面向多元價(jià)值訴求、復(fù)雜的權(quán)益關(guān)系、長(zhǎng)線城市運(yùn)營(yíng)等特點(diǎn)。專項(xiàng)規(guī)劃的有效實(shí)施要避免就項(xiàng)目論項(xiàng)目，應(yīng)在統(tǒng)一的戰(zhàn)略體系下，建立完善的城市服務(wù)系統(tǒng)指引，以片區(qū)統(tǒng)籌為導(dǎo)向，以項(xiàng)目實(shí)施方案為手段，統(tǒng)籌各類年度實(shí)施計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)各類專項(xiàng)設(shè)施的有序建設(shè)，促進(jìn)空間精細(xì)化協(xié)商治理。

3.3 協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推進(jìn)一體化的傳導(dǎo)路徑

3.3.1 明確傳導(dǎo)目標(biāo)，促進(jìn)“總—專”一體

        促進(jìn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控內(nèi)容的有效落實(shí)是新時(shí)代專項(xiàng)規(guī)劃編制的宗旨。因此，為突出總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，一方面可從總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的有效落實(shí)制定通則性目標(biāo)要求；另一方面基于詳細(xì)規(guī)劃承接的要素深度，針對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的空間深度，制定專業(yè)性目標(biāo)要求，組合形成“基礎(chǔ)包”“專項(xiàng)包”，加強(qiáng)總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)和布局的協(xié)同統(tǒng)一。

3.3.2 明確傳導(dǎo)要求，促進(jìn)專項(xiàng)之間的協(xié)調(diào)

        以不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性、引導(dǎo)性內(nèi)容要求為前提，通過(guò)逐步細(xì)化空間精度，厘清空間邊界。例如，通過(guò)核準(zhǔn)地形地貌、核實(shí)土地權(quán)屬、核對(duì)法定規(guī)劃及重視鄰避效應(yīng)等手段，形成空間布局深度統(tǒng)一、多方認(rèn)可的設(shè)施方案。同時(shí)，探索多樣化處理方式，如通過(guò)探索虛線預(yù)控線管控、設(shè)施復(fù)合利用、設(shè)施優(yōu)先讓位等實(shí)現(xiàn)“多規(guī)協(xié)同”，真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

3.3.3 明確傳導(dǎo)方式，促進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)

        堅(jiān)持“編管合一”理念，各專項(xiàng)規(guī)劃在落實(shí)上位規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)提出確保規(guī)劃實(shí)施的向下傳導(dǎo)路徑，將各專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)、分區(qū)、用途、名錄等要求分解至下層次專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃(分區(qū)規(guī)劃)單元，作為下位規(guī)劃編制的依據(jù)。例如，根據(jù)實(shí)際情況，可通過(guò)制定專項(xiàng)要素管控圖則的方式，分解專項(xiàng)要素的目標(biāo)指標(biāo)、空間利用方式和空間管控要求，促進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)。

4 長(zhǎng)沙市專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接路徑實(shí)證
        長(zhǎng)沙市在新時(shí)代“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系改革中，按照“兩統(tǒng)一”職責(zé)定位，充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)管控作用，從空間化管理、清單式銜接、情景式核對(duì)、常態(tài)化管控4個(gè)方面促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃落地實(shí)施(圖2)。

 

圖 2 長(zhǎng)沙市“總—專”銜接一體統(tǒng)籌編制工作技術(shù)路線

 

4.1 搭建統(tǒng)一空間平臺(tái)，促進(jìn)“總—專”工作協(xié)同

        為實(shí)現(xiàn)47個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)范管理，長(zhǎng)沙市制定了《長(zhǎng)沙市國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單》和《長(zhǎng)沙市國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制統(tǒng)籌和審查機(jī)制工作方案》，作為長(zhǎng)沙市專項(xiàng)規(guī)劃編制統(tǒng)籌的綱領(lǐng)性文件，并搭建統(tǒng)一空間平臺(tái)，作為專項(xiàng)規(guī)劃和其他規(guī)劃的共同對(duì)話平臺(tái)。在空間底板方面，通過(guò)下發(fā)底圖底數(shù)并建立及時(shí)更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)空間底板統(tǒng)一化；在空間布局方面，通過(guò)明確“上圖”“入庫(kù)”空間性對(duì)象和要點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)空間布局統(tǒng)籌；在空間管理方面，通過(guò)明確規(guī)范性數(shù)據(jù)要求，建立“一專項(xiàng)一數(shù)據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)要素精準(zhǔn)入庫(kù)、協(xié)同管控。 

4.2 建立要素清單制度，實(shí)現(xiàn)“總—專”技術(shù)互動(dòng)

        注重清單式管控銜接。面向總體規(guī)劃傳導(dǎo)要求，針對(duì)58條強(qiáng)制性內(nèi)容，制定要素傳導(dǎo)清單，作為專項(xiàng)規(guī)劃編制任務(wù)書(shū)要點(diǎn)。面向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃核對(duì)審查，從戰(zhàn)略目標(biāo)、指標(biāo)控制線、空間布局和要素配置4個(gè)方面，分別對(duì)47個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃制定要素核對(duì)清單，包括指標(biāo)、條文、布局、數(shù)據(jù)庫(kù)等方面的落實(shí)要求，并配置各專項(xiàng)設(shè)施布局指引圖，通過(guò)“一表一圖”的形式，提高審查效率(圖3)。具體來(lái)說(shuō)：①在“數(shù)”方面，從總體規(guī)劃傳導(dǎo)指標(biāo)和專項(xiàng)規(guī)劃細(xì)化指標(biāo)方面對(duì)涉及的空間內(nèi)容提出明確數(shù)值要求，作為規(guī)?？刂频幕疽螅虎谠?ldquo;文”方面，從是否符合總體定位要求和總體格局、是否落實(shí)要素核對(duì)清單上的傳導(dǎo)內(nèi)容提出審查要求，如審查重點(diǎn)為專項(xiàng)規(guī)劃在設(shè)施體系、空間布局、空間管控利用和近期重大項(xiàng)目等方面的內(nèi)容；③在“圖”方面，作為“一張圖”核對(duì)的重點(diǎn)內(nèi)容，從是否落實(shí)統(tǒng)一下發(fā)的規(guī)劃底圖、是否符合“三條控制線”布局和城市“四線”要求，以及是否符合總體規(guī)劃中的公益性設(shè)施用地要求、專項(xiàng)用地是否達(dá)到專項(xiàng)深度的要求等方面細(xì)化審查要點(diǎn)；④在“庫(kù)”方面，數(shù)據(jù)要滿足數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并達(dá)到“上圖”“入庫(kù)”數(shù)據(jù)的深度要求，并將與其他已批法定規(guī)劃是否協(xié)調(diào)，以及是否符合用地權(quán)屬、相關(guān)管理文件要求、設(shè)計(jì)要點(diǎn)要求同步作為從屬審查要點(diǎn)。

 

圖 3 要素核對(duì)清單與專項(xiàng)規(guī)劃成果關(guān)系

 

4.3 明確多場(chǎng)景核對(duì)方法，推進(jìn)“總—專”沖突解決

        按“自查+核查”和“機(jī)審+人審”相結(jié)合的方式，從總體規(guī)劃傳導(dǎo)性、詳細(xì)規(guī)劃符合性、專項(xiàng)規(guī)劃科學(xué)性等方面對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃成果進(jìn)行技術(shù)核查，發(fā)現(xiàn)并解決與控制線、設(shè)施布局及設(shè)施管控要求等之間的矛盾沖突。

4.3.1 情景一：與控制線的沖突解決

        根據(jù)“三條控制線”及城市“四線”空間準(zhǔn)入要求，對(duì)與各類控制線沖突的情況確定分類處置思路。以規(guī)劃內(nèi)容是否屬于控制線內(nèi)可準(zhǔn)入或可兼容范圍為基本原則，如不符合則需要修改專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。例如，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)可允許兼容省級(jí)以上重大線性基礎(chǔ)設(shè)施，城市綠線中可少量兼容布局公益性的公共服務(wù)設(shè)施等。見(jiàn)表2。

 

表 2　與控制線沖突的情況及處理建議

 

 

4.3.2 情景二：與空間布局的沖突解決

        根據(jù)總體規(guī)劃傳導(dǎo)要求，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)不違背總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。針對(duì)空間唯一性特征，專項(xiàng)規(guī)劃提出的設(shè)施選址布局與總體規(guī)劃(含其他已批專項(xiàng)規(guī)劃)的沖突有一般性沖突和強(qiáng)制性沖突兩類情況。強(qiáng)制性沖突主要是強(qiáng)制性內(nèi)容之間的沖突，包括專項(xiàng)規(guī)劃新增設(shè)施布局與總體規(guī)劃空間布局存在差異、專項(xiàng)規(guī)劃之間的空間布局存在重疊等，如消防專項(xiàng)設(shè)施選址布局占用總體規(guī)劃布局中的通信設(shè)施用地視為強(qiáng)制性沖突；一般性沖突包括與總體規(guī)劃位置和邊界存在精度差異、對(duì)總體規(guī)劃布局進(jìn)行位置調(diào)整、未落實(shí)總體規(guī)劃布局要求等。見(jiàn)表3。
 

表 3　與總體規(guī)劃或其他專項(xiàng)布局沖突的情況及處理建議

 

 

4.3.3 情景三：與設(shè)施空間管控要求的沖突解決

        由于市政設(shè)施類、公共安全類設(shè)施在空間管控上需要一定的防護(hù)隔離，還應(yīng)注重專項(xiàng)設(shè)施與周邊布局協(xié)調(diào)一致。例如：220?kV高壓線走廊應(yīng)預(yù)留寬度不小于35?m的防護(hù)隔離帶，專項(xiàng)規(guī)劃中綠地應(yīng)配合該設(shè)施進(jìn)行布局；大中型危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)應(yīng)與周圍的公共建筑、交通干線、工礦企業(yè)至少保持1000?m的距離等。針對(duì)該類問(wèn)題，一方面約束專項(xiàng)設(shè)施空間布局，專項(xiàng)設(shè)施選址應(yīng)在總體規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上符合專項(xiàng)設(shè)施選址要求，盡量避讓大型公共建筑、居住稠密區(qū)等特殊區(qū)域；另一方面，對(duì)已編專項(xiàng)規(guī)劃提出更加深入的細(xì)化要求，將規(guī)模指標(biāo)、空間管控、重大項(xiàng)目布局等要求盡量數(shù)字化、空間化，以便其他在編專項(xiàng)規(guī)劃空間落地時(shí)可以有效避讓。

4.4 納入“一張圖”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“總—專”銜接常態(tài)化

        專項(xiàng)規(guī)劃審批后，將成果納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”平臺(tái)，實(shí)施常態(tài)化管理?？梢劳?ldquo;一張圖”平臺(tái)，探索更為精細(xì)化的管控體系和動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。審批前，通過(guò)建立臨時(shí)圖層，對(duì)不同階段專項(xiàng)入庫(kù)成果進(jìn)行標(biāo)識(shí)，作為深化、細(xì)化總體規(guī)劃的過(guò)程依據(jù)；審批后，設(shè)立全過(guò)程留痕機(jī)制，作為規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督和動(dòng)態(tài)更新維護(hù)的重要手段。例如，對(duì)電力設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃中的變電站設(shè)施建立“一站一檔案”管理模式，將位置信息、現(xiàn)狀和規(guī)劃信息、土地權(quán)屬信息進(jìn)行空間關(guān)聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃精細(xì)化、智慧化管理。同時(shí)，落實(shí)“一年一體檢、五年一評(píng)估”要求，建立總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等多層面體檢評(píng)估制度，并針對(duì)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃設(shè)置3類規(guī)劃接口，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃銜接常態(tài)化和實(shí)施一體化。見(jiàn)圖4。

 

圖 4 專項(xiàng)設(shè)施納入“一張圖”精細(xì)化管控體系

 

5 總結(jié)與展望
        從國(guó)土空間規(guī)劃體系來(lái)看，強(qiáng)化對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，厘清國(guó)土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三者的傳導(dǎo)關(guān)系，是保障國(guó)土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃能用、管用、好用的關(guān)鍵。本文在辨析專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃關(guān)系、專項(xiàng)規(guī)劃編制存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)代規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的技術(shù)路徑，從階段性銜接制度、差異化的空間統(tǒng)籌和一體化的傳導(dǎo)路徑3個(gè)方面進(jìn)行思辨，并以長(zhǎng)沙市專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接實(shí)踐為例，重點(diǎn)探索專項(xiàng)規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的關(guān)鍵性技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃在目標(biāo)、指標(biāo)、布局、管控等方面的協(xié)同統(tǒng)一。

        然而，圍繞自然資源主管部門(mén)“兩統(tǒng)一”職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo)依然任重而道遠(yuǎn)。在專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接一體化的探索中，不同層級(jí)的專項(xiàng)規(guī)劃編制深度與事權(quán)結(jié)合度仍不夠，專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃在用途管制上仍有待充分銜接，專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)于城鎮(zhèn)范圍外的空間傳導(dǎo)仍需加強(qiáng)。今后，隨著國(guó)土空間規(guī)劃政策法規(guī)體系和管控機(jī)制的不斷完善，這些問(wèn)題都將會(huì)逐一突破、逐步解決。